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上海自贸区负面清单凸现根本缺陷

发布时间:2013-10-17 13:43 类别:自贸区政策

国庆假期开始之前,有关上海自贸区的政策密集出台。总体方案公布了,六大开放领域公布了,负面清单公布了,自贸区管理办法公布了,外商投资企业备案管理办法公布了,自贸区境外投资开办企业备案管理办法公布了……让人颇为佩服上海自贸区的工作效率。

  但相比工作效率,工作内容无疑更为重要,自贸区各项政策的突破点到底在什么地方、含金量到底有多高、其作用和影响到底有多大,才是我们更该关注的。

  随着上海自贸区神秘盖头的逐步掀开,各项管理细则的陆续出台,我们已经可以看出自贸区的大概眉目。但很遗憾,目前为止出台的各项政策,恰恰印证了笔者此前的观点,即上海自贸区的设计方案很宏大、宣传力度很宏大、媒体效应很宏大、市场反应也算是很宏大,但细细分析有关措施,却发现几乎都流于概念和形式,基本沿袭了现有体制内政策,而缺乏实质性的突破。

  负面清单甚至超过外资产业指导目录

  比如负面清单。这本来是一项突破性的工作,意味着市场开放扩大以及投资管理体制和管理模式的重大改变,如能真正落实到位,则会大大推进我国的市场开放,撼动目前计划、僵化的投资管理体制和管理方式,进而为我国今后新一轮的改革开放积蓄并提供巨大推动力量——这才符合中央对于上海自贸区的设计初衷,也符合某些官员、专家、媒体臆想中的“堪比建立特区”“堪比二次入世”之类的期待。可刚刚公布的上海自贸区《外商投资准入特别管理措施》(负面清单)2013版做到了吗?

  我国对于外商投资市场准入管理,根本依据是《中外合资经营企业法》等外资三法,基本产业政策是《外商投资产业指导目录》(以下简称“目录”),由国家发改委与商务部共同制定并发布实施。目前实行的是2011年修订版,2012年1月1日正式实施。该目录包括三部分:鼓励外商投资产业目录、限制外商投资产业目录、禁止外商投资产业目录,除此之外为允许外商投资产业,外商可以自由投资。

  笔者此前分析中曾经说过,如果上海自贸区的负面清单(以下简称“清单”),只是把现行的目录照搬进来,是没有意义的;因为所以设立自贸区,所以要搞负面清单,就是要在市场准入方面有根本性突破,如果自贸区内的市场准入程度与区外基本一致,管理方式大同小异,何必搞什么境内关外呢?其对于全国改革、开放的试验、推动作用又体现在何处呢?现在公布的负面清单刚好证实了笔者的担忧。

  表面看,如上海自贸区有关负责人所解释的,目前的负面清单具体到小类是190条,相比1069条国民经济行业分类,约占17.8%,看似开放度很高了。但其中关键在于,这个负面清单,相比全国实行的目录,有没有新的重要突破?清单之外的行业,还有多少有投资价值的?

  上海自贸区负面清单罗列的190项特别措施中,禁止类38项,限制类152项。目录中,禁止类36项、限制类78项、鼓励类中的限制措施约43项,共约157项。经过比对分析,发现两者的吻合度居然超过100%!固然,其中有分类不能完全一一对应(如目录“工业品及其他制造业”中的“象牙雕刻”等5项限制,在清单里归并成了1项;反之亦有)的原因,也有目录没有全部涵盖所有对外资的准入限制(“国家和我国缔结或者参加的国际条约规定禁止/限制的其他行业”未列入目录)的原因,但目录所有的禁止/限制投资产业都体现在了清单里,清单里的禁止、限制投资产业以及管制措施甚至更多,却也是不争的事实。

  也就是说,清单里的限制产业和管制措施甚至比目录犹有过之!这真令人匪夷所思:自贸区到底是在试验开放呢还是在试验管制呢?把区外的几乎所有管制都移植到自贸区;而自贸区新增加的管制措施试验了后再复制、推广到区外?这种反向试验方式,不是自贸区战略设计的出发点和终极目的吧?

  重要领域扩大开放乏善可陈

  先来看禁止外商投资类。目录中的禁止类共36项,几乎全部都可以在自贸区的负面清单里找到对应项,甚至连表述语言都完全一致。

  之所以说“几乎”,是因为只有一项没有,即“危害军事设施安全和使用效能的项目”——估计在目前自贸区的28.78平方公里范围内没有任何军事设施,所以负面清单制定者们就很“聪明”地把这条删除了。

  可奇怪的是,原本目录中没有列入禁止类的,在负面清单里却列为了禁止项目,包括:禁止盐的批发;禁止投资文物拍卖;禁止投资文物商店;禁止直接或间接从事和参与网络游戏运营服务;禁止投资经营因特网数据中心业务;禁止投资经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构。

  所以不能不让人奇怪:难道自贸区里的市场准入比区外还要严格吗?在国内其他地方可以做的(按照我国有关政策,在目录禁止类之外的产业外商都可以投资;限制类的经过审批符合条件的也可以投资),在自贸区里反而不行?或者某些限制原本体现在弹性巨大的行业管理法规里?或者时代发展了,上一版目录中没有列入禁止的可能“将”要被禁止,故而率先在自贸区实施了?这种反其道而行之的自贸区负面清单,可真要创造一项世界奇闻了!

  再看限制类。目录中限制类共78项,全部都可以在自贸区负面清单里对应找到;目录中外商投资鼓励类项目中,对外资股权也有约43项限制措施,也基本体现在了负面清单中。负面清单共有限制类措施152项,远多于目录中的121项,其中固然有列明了具体管制措施的原因(目录中有些管制措施未予列明,只列了限制产业及股权限制措施),但也有增加行业准入限制的原因。

  农林牧渔业:目录中有4项(限制类3项,鼓励类中管制措施1项),在清单中都可以找到,且多了1项:“投资农作物种子企业须合资、合作……”这是把外商投资种子生产企业的行业管理规定拿进来了。

  采矿业:目录中是15项(其中限制类中8项,鼓励类中股权限制措施7项),在清单中全部可以对应找到。这倒是可以理解的,资源都不在自贸区里,开采地当然也不在自贸区里,若区内外政策不一致,那反而要闹笑话了。

  制造业:目录限制类中31项,鼓励类中股权限制约23项,也基本可以在负面清单中找到,并且连管制标准也基本一致。这就有点奇怪了,在自贸区里,连制造业都要进行跟区外一样的管制,那自贸区的市场突破到底体现在什么地方?有些政策,本来就很荒唐,在全国范围内实施都颇遭诟病,如汽车整车生产企业外商股份不得超过50%、一家外国汽车生产企业在国内只能建立两家整车合资企业等政策,早已经严重阻碍了中国汽车产业的市场竞争,并且我国在加入世贸组织过渡期结束以后也已经在“法理”上取消了对于外国汽车进口的数量控制措施,因此更没有理由限制外商在国内投资生产,但我们却一直限制着,如今还把这样不合理的规定移植到了自贸区!可在此前的实践中,我们已经允许本田汽车在广州出口加工区里建立了外资控股的汽车生产企业。

  如此明显的政策滞后都不能在此次的自贸区建设中得到纠正,还能指望自贸区做什么超前设计吗?

  更加荒唐可笑的还是体现在服务业领域。这本也是国内外期望最殷的领域,但恐怕还是大失所望了。目录中的限制类35项,鼓励类中股权限制措施12项,依然基本如约出现在了负面清单中。更有甚者,没有出现在目录中的某些产业和管制措施,也出现在了负面清单中。比如“禁止投资因特网数据中心业务”“禁止投资文物拍卖”“禁止投资盐的批发”“禁止直接或间接从事和参与游戏运营服务”等。笔者试图努力从中找出突破来,最后终于找到了一点:在目录中作为限制类的“成品油批发”,似乎在清单中没有列出。

  最奇怪的是,自贸区的发展,基本点和根基在于货物贸易自由化,其中相关中介服务机构的放开进入将起到重要作用,可为什么对于认证公司、货代公司、船舶代理公司、外轮理货公司等仍然采取与区外一样极为严格、且与国际惯例不相吻合的管制措施?其中进出口商品检验鉴定公司的认证资格、市场竞争等管制措施,本来就不能适应目前我国外贸发展的要求,在区外也是要改革的!如今居然又原封不动地搬进了自贸区负面清单。

  而大家最为关注的金融业开放,在负面清单中更是看不出端倪,因为目录中的限制类全部体现在了清单中。

  至于业务监管、门槛降低、民资进入等方面具体的开放措施到底体现在何处,只能继续等待金融监管部门出台“细则之后的细则”。目前自贸区总体方案中公布的那5条金融开放措施到底含金量有多高?或许专业人士可以去做些评估。更可怕的是,即使这形如鸡肋的5条,真要落地也不那么容易,如“允许符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行”,其中就颇多玄妙,若说允许民营资本参股银行,不是早就可以了吗;若说允许建立真正意义上的民营银行,怕还是如温州金融综合改革实验区一样,是遥远未来看不到影的事。

  电信业开放也颇为耐人寻味。我国在十年前加入世贸组织时,已经承诺开放电信业。按照当初既定的开放进度,目前外资在我国基础电信领域建立合资企业已经可以占股49%了——至于实际上至今为止还没有任何外资进入基础电信领域,到底是外资不愿赚我们中国人的超额垄断利润,还是其他原因,且不说它;但在自贸区中,投资基础电信业务固然外资股份也只能达到49%,可从事增值电信业务也新增了诸多限制,就让人百思不得其解了。

  过去十多年中,我们没有按照预定开放进度建立合资基础电信公司;那么,在自贸区里继续维持现有政策的情况下,就能建立合资的电信公司,与现有电信公司展开公平、自由竞争吗?或许继续以同样的理由再拖延十年也未可知?

  政策设计模式显现根本缺陷

  就在不久之前,上海自贸区概念刚刚推出时,各界人士还在畅想自贸区里可以给消费者增加多少福利,如免税购物、自由上网、宽带价格降低、游戏品种增多、货币自由兑换、利率自由浮动之类,现在看来基本都是一厢情愿的意淫——不知那些预判者、鼓吹者算不算是造谣?

  据媒体报道,上海自贸区的负面清单是上海市方面制定的,国家商务部、发改委只是负责“指导、支持”。这可真让人惊诧莫名。如此高端的政策设计,牵涉面如此之广、影响力如此之大,地方政府怎么能够担纲?不是能力问题,而是上海市怎么能够协调得了各个中央部门的政策?所以只能把现成的目录原文照搬,有关行业管理规定全盘吸纳,还不得不再吸收一些部门新增加的规制。据说商务部把自贸区总体方案向25个中央部委征求意见,得到63条具体回复,估计某些意见也体现在负面清单中了。可如此一来,这个清单也就变成了不伦不类的怪胎,不但没有突破,反而徒遗笑柄。

  2013版负面清单乏善可陈,或者由于时间紧迫,来不及细细考虑?或许我们可以寄望于2014、2015版?但“好的开始是成功的一半”,第一版如此水准,还敢指望以后吗?

  或许突破点不在表面的行业准入,而在于投资审批?确实,方案里公布了,清单以外的内外资项目都实行备案制。但须明白两点:一是负面清单之外,还有多少有投资价值的行业?无论内资、外资,近年来汲汲于扩大市场开放的,还有哪几个没有包含在这个负面清单中?二是即使目前,真正拿到中央部委去审批的项目也没有多少了,商务部一年“审批”的外资项目也不过百十来项。

  奇怪的是,外商投资安全审查、反垄断审查职能却由自贸区承担——在任何一个市场经济国家,这都是中央政府的职能啊!地方政府由于信息、人力、资源、权限等等方面的局限,是很难全面承担这样的职责的。

  吊诡的是,如果这个负面清单里的投资项目都要拿到中央部门审批,单一个上海自贸区可能就要大大超过目前全国实际审批的数量。其中原因,有的在于某些部门把“备案”变成了审批;有的则是由于审批权的下放,绝大多数项目的合同章程审批都由地方政府做了。而如果严格执行负面清单里投资项目须报国家有关部门审批的规定,那自贸区投资项目上报国家审批的反而会大大增加,这可实在是莫大的讽刺。

  不得不提醒大家两个“非公经济36条”的命运。上届政府费了偌大的力气推动若干重要行业领域向民营资本开放,2005年以后发布了两个中央文件,2012年上半年又强令各部门出台45个实施细则,但那些对于民营资本的市场准入壁垒,至今也未打破!简直就未受任何触动。难道自贸区的市场开放,也会经历相同的命运吗?从上述负面清单的分析来看,步其后尘几乎是顺理成章、确凿无疑的。僵化体制的太极推手、化骨绵掌,就这么轻而易举地把所有的改革措施送入虚空,乃至化为无形!

  扼腕叹息之余,不由人再次想到,新一届政府机构改革中,未能设立统揽全局的改革机构(如改革委),对新一轮改革开放的巨大不利影响已经开始逐步显现——此次自贸区政策设计中暴露出的问题,只是一个小小的、但却是极为典型的例证。

  改革可以从底层、从某个点突破,这没错。但时至今日,关系全局的改革,必须得有统揽全局的顶层设计才行。而这样的重任,一个地方政府承揽不了,一个自贸区概念也负载不了。


发现一点点-人生感悟:人生没有捷径。